La conferenza di servizi
La conferenza dei servizi è un istituto volto a semplificare attraverso l'esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo.
Ok, definizione perfetta…ma in sostanza come si procede?
Immaginate che ad un certo punto, di impulso o ad istanza di parte, si debba procedere ad emanare un provvedimento che vede coinvolti più attori della pubblica amministrazione. Il legislatore ha capito, con l'andare del tempo, che più uffici, più amministrazioni sono coinvolti, più il tempo per adottare un provvedimento aumenterà fattorialmente.
Inutile negarlo, inutile dire il contrario. Allora si è pensato ad un istituto, come si diceva prima, che vede sedersi ad un tavolo le varie amministrazioni al fine di coordinarne le attività. Si, ci si incontra, ci si siede e si parla (più o meno)…adesso vedremo come.
La disciplina dell'istituto di cui stiamo trattando si trova all'interno della Legge amata da tutti gli amministrativisi: la bellissima 241/1990, segnatamente agli articoli 14 e successivi.
L'assetto normativo ci restituisce la disciplina di tre tipi di conferenza dei servizi: Istruttoria, decisoria e preliminare.
La prima è convocata dall'amministrazione procedente, da altra amministrazione ovvero dal privato interessato quando si renda necessario l'esame contestuale di uno o più procedimenti amministrativi connessi tra di loro che riguardano le medesime attività o i medesimi risultati. Essa è sempre facoltativa, quindi.
La conferenza decisoria è un modulo procedimentale con il quale si sostituiscono i singoli atti volitivi e valutativi delle amministrazioni competenti ad emanare "intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati" che devono essere acquisiti per legge da parte dell'amministrazione che procede(art 14, comma 2 L.cit.).
È convocata anche su richiesta del privato da parte dell'amministrazione procedente nei casi in cui la stessa abbia per oggetto atti di tipo autorizzativo che condizionano l'avvio di un'attività (si pensi ad esempio, ad un permesso di costruire o ad una SCIA.). La conferenza dei servizi si conclude con un verbale, che è configurato quale atto endoprocedimentale e, pertanto, non può essere soggetto di sindacato da parte del giudice, il quale è a tutti gli effetti sostitutivo dell'atto a cui si sarebbe pervenuti senza l'indizione della conferenza (PDC, SCIA, ecc).
Le indicazioni, invero molto minuziose, circa la modalità di convocazione, di svolgimento, sulla tempistica e sull'assunzione della decisione, sono contenute negli articoli 14ter e 14quater.
La conferenza dei servizi si riunisce il più delle volte in maniera semplificata(14bis) cioè in modalità asincrona. In pratica, l'amministrazione procedente acquisisce entro termini stabiliti-decorso il quale si forma il silenzio assenso fra amministrazioni- e raccoglie le determinazioni motiviate delle amministrazioni coinvolte (assenso, dissenso, proposta di modifica. Se le dichiarazioni di dissenso non possono essere superate, si procederà col rigetto della domanda (per i procedimenti ad istanza di parte) altrimenti si adotterà il provvedimento per il quale si è attivata la conferenza.
Va da sè che la modalità asincrona mette in risalto una grande criticità, che quella di svilire la ratio della nascita di questo istituto, ossia il voler analizzare contestualmente le questione per le quali questa è stata convocata e sorprende come la modalità c.d. seccino di attivazione di questo rimedio sia prevista soltanto per assumere determinazioni di elevata complessità (14 ter).
Gli aspetti più rilevanti della disciplina della conferenza decisoria- che deve concludersi entro 45 giorni dalla data della riunione- sono due.
Il primo attiene alla partecipazione delle amministrazioni invitate mediante i loro rappresentanti che devono essere obbligatoriamente muniti dei poteri necessari per assumere determinazioni vincolanti. L'assenza dalla conferenza configura ipotesi di silenzio assenso (14 ter) e può far sorgere responsabilità.
Il secondo attiene al dissenso manifestato da una o più amministrazioni. La disciplina originaria prevedeva che le decisione venissero assunte all'unanimità mentre la disciplina vigente prevede che la decisione sia assunta sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti.
In caso di approvazione unanime la determinazione è immediatamente efficace.
L'efficacia della determinazione finale è invece sospesa nel caso in cui i rappresentanti di amministrazioni che curano interessi pubblici ritenuti di rango prioritario (ambientale, paesaggistico, storico artistico) propongono un'opposizione al presidente il Consiglio dei Ministri quale convoca una riunione per cercare di trovare una soluzione condivisa (articolo 15 quinquies). Se il dissenso non è superato la determinazione finale viene rimessa al Consiglio dei Ministri . La conferenza dei servizi è soprattutto lo strumento di coordinamento tra le pubbliche amministrazioni ma in alcuni casi anche i soggetti privati possono partecipare, senza diritto al voto. La disciplina della conferenza dei servizi decisoria incrina il principio dell'esclusività delle competenze attribuite alle singole amministrazioni, nessuna delle quali è dunque in grado di opporre veti assoluti.
Si pone così la questione se le amministrazioni dissenzienti siano legittimati a tutelare le proprie prerogative impugnando innanzi al giudice amministrativo il provvedimento che non tiene conto del loro dissenso. Ad ogni buon conto, molte difficoltà che ha incontrato in questi anni la conferenza dei servizi decisoria dipendono dall'indisponibilità di tante amministrazioni di cogestire con altre amministrazioni le proprie competenze.
Il terzo tipo di conferenza di servizi è quella preliminare che può essere convocata su richiesta motivata di soggetti privati interessati a realizzare i progetti di particolare complessità o di insediamenti produttivi. Il privato sottopone uno studio di fattibilità alle amministrazioni competenti a rilasciare gli atti autorizzativi i pareri e le intese, ancor prima di rappresentare formalmente le stanze necessarie, cosi da poter avviare senza remore le attività propedeutiche.